unforeseen consequences

//started: 10/2/2014, published 6/3/2014, edited 11/3/2014, neuer Abschnitt über die Manifestierung des Volkswillens sowie über eine Gegenmassnahme 4/4/2014

Nach dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative wurde bereits in Länge und Breite über die negativen Folgen diskutiert. Diese Diskussion soll an dieser Stelle nicht wiederholt werden, sondern einmal mehr soll die Abstimmung als Grundlage für eine Diskussion der direkten Demokratie und ihren Defiziten genutzt werden.

Ausgangspunkt bildet ein ausgezeichneter Kommentar von Markus Notter in der NZZ - die Mehrheit hat nicht immer recht [0]. Notter erwähnt ein paar historische Entscheide des Schweizer Stimmvolkes, die Rückblickend als eindeutige Fehlentscheide zu klassifizieren sind (und später revidiert wurden). Beispiele sind:

die Einführung der Sommerzeit, die vorerst abgelehnt wurde, weil die Schweizer Kühe – schon 1977 ein Nationalsymbol – sich angeblich nicht daran gewöhnen würden. Der Entscheid wurde korrigiert, weil die Schweiz eine «Zeitinsel» geworden wäre.

Vor 55 Jahren wurde das Frauenstimmrecht von den stimmberechtigten Männern mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen abgelehnt.

Mangelnde Diskursqualität

Genauso wie bei der kürzlichen Abstimmung triumphierten fadenscheinige und diffuse Argumente in einer Abstimmung, die eine sachliche Diskussion dringend nötig hätte. Hierin liegt die zentrale Problematik einer direkten Demokratie. Im Gegensatz zu einer repräsentativen Demokratie ist bei einer Direkten die Gruppe der Entscheidungsträger nicht auf das Parlament beschränkt sondern umfasst das gesamte Stimmvolk. Dies hat unweigerlich eine Veränderung des Diskurses zur Folge, da nun nicht mehr nur ein Meinungsaustausch zwischen Mitgliedern des Parlaments stattfindet, sondern im ganzen Volk. Als Folge ist eine Aufrechterhaltung der Diskursqualität ungemein schwieriger.

Es muss an dieser Stelle nicht erwähnt werden, wie wichtig ein sachlicher und ordentlich geführter Diskurs für die Erreichung eines vernünftigen Konsens ist. Im Rahmen einer parlamentarischen Sitzung werden durch Regeln wie der Sprechzeit, der Auswahl der Redner und der Garantie der ungeteilten Aufmerksamkeit für jeden Redner eine gewisse Qualität des Diskurses gewährleistet. In der Kommunikation innerhalb des ganzen Stimmvolkes sind solche Regeln nicht präsent und dessen Fehlen machen es Gruppierungen leicht, den Diskurs zu ihren Gunsten zu verändern. Beispielsweise: eine Gruppierung besitzt zur Durchsetzung ihrer Interessen über ungleich höhere Mittel zur Kampagnenführung und kann damit mehr Leute erreichen. Dies wäre damit gleichzusetzen wenn im Parlament das Mikrofon einzelner Redner leiser eingestellt wäre und somit nur die vordersten Reihen erreichen würde.

Eine weitere Einbusse der Diskursqualität ergibt sich durch das ungleich höhere Gefälle im Wissensstand der Bevölkerung. Während im gemeinsamen Diskurs innerhalb des Parlaments irreführende oder falsche Fakten relativ leicht im Plenum identifiziert werden können, ist gleiches innerhalb der breiten Bevölkerung ungleich schwieriger. Da nicht allen Stimmbürgern die gleichen Kommunikationskanäle offen stehen, resp. genutzt werden, ist ein einseitger Missbrauch durch einzelne Gruppierungen nicht auszuschliessen. Beschränkt sich bspw. eine Bevölkerungsgruppe bewusst auf einige wenige Kommunkationskanäle, so können diese gezielt mit Missinformationen geflutet werden. Beispiele sind Sonderzeitungen für Haushalte und links- oder rechtsgerichtete Zeitschriften mit voreingenommener Berichterstattung. Natürlich wäre es in der Gegenwart des Internets ein leichtes sich die Meinungen und Fakten aller Seiten einer Debatte anzuhören. Allerdings wird dies vom Stimmvolk in der Mehrheit nicht wahrgenommen, es beschränkt sich auf die gewohnten Kommunikationskanäle, welche die eigene Betrachtungsweise stützen. Dieser sogenannte Effekt der "perceived value similarity" ist meiner Meinung nach der wichtigste Grund für die mangelnde Diskursqualität im öffentlichen Raum.

Folgt man den oben referierten Überlegungen der Ignoranz-Forschung, dann ist die Wahrnehmung des gesellschaftlichen Meinungsklimas jenseits aller »äußeren« Einflüsse an die internalisierten, langfristig stabilen Werte, Anschauungen und Orientierungen der Wahl- und Stimmbürger gebunden. Menschen tendieren dazu, ihre soziale Umwelt so wahrzunehmen, dass sie ihren normativen Dispositionen entspricht, ein Effekt, den O’Gorman als »perceived value similarity« (O’Gorman 1979: 49) bezeichnet hat. [1]

Mit anderen Worten, selbst wenn ein Stimmbürger Zugang zu Kommunikationskanälen hat welche ihm eine umfassende und neutrale Darstellung der Faktenlage bieten, wird diese von ihm in vielen Fällen nicht wahrgenommen, resp. Informationen ausserhalb seinr normativen Disposition werden ausgefiltert. Auch in der Gegenwart des Internets ist eine möglichst neutrale und unvoreingenommene Evaluierung der Fakten durch das Stimmvolk unwahrscheinlich. Ebenfalls erwähnenswert ist die sogenannte Schweigespirale:

Wer sich in der Mehrheit fühlt, ist eher bereit, seine Position öffentlich auszusprechen; wer sich in der Minderheit sieht, wird aus Angst vor sozialer Sanktion zum Verschweigen seiner Ansicht neigen. Dadurch verändern sich die Voraussetzungen der öffentlichen Sichtbarkeit der Positionen und mithin die Basis für die weitere Einschätzung des Meinungsklimas. [2]

Diese hat unter anderem zur Folge, das eine Grosszahl des Stimmvolkes für einen Diskurs unerreichbar wird, da sich diese Gruppierungen bewusst nicht an der Meinungsbildung beteiligt. Gleichbedeutend im Parlament wäre ein Streik einzelner Fraktionen. All diese Defizite können im Rahmen eines Parlaments bekämpft werden, da de facto eine gewisse Präsenzzeit besteht und da sich die Mitglieder nicht so einfach den Vorträgen/Meinungen anderer Parlamentsmitglieder entziehen können. Diese Voraussetzung sind in der breiten Öffentlichkeit und somit in der direkten Demokratie nicht gegeben.

Fehlerhafte Manifestierung des Volkswillens

Die schweizerische Verfassung kennt einige Rahmenbedinungen für Volksinitiativen, namentlich im Art. 138ff BVB [2] die Einheit der Materie und das Nichtverletzen von zwingendem Völkerrecht. Die weitaus beliebteste Form des ausgearbeiteten Entwurfs [3] sieht dabei vor, dass dem Volk der Initiativtext sowie allenfalls ein Gegenvorschlag unterbreitet wird, welche an- oder abgelehnt werden können (plus einer Stichfrage, falls beide Gesetzesänderungen gutgeheissen werden). Diese relativ freie Form der Initiative ermöglicht es den Initianten ihrer Vorstellungskraft mehr oder weniger freien Lauf zu lassen, was die Artikulierung des Initiativtextes anbelangt, weshalb oftmals grosser Interpretationsspielraum nach der Annahme der Initiative besteht, welcher dann erst vom Parlament durch Gesetze spezifiziert wird.

Die Zulässigkeit solcher Initiativetexte (deren rechtliche Folgen bei der Annahme noch nicht eindeutig geklärt sind), machen es sowohl für den Parlamentarier als auch den Stimmbürger schwierig die realen Auswirkungen der Initiative abzuschätzen und lassen gleichzeitig den Initianten eine Vielzahl von Argumenten und Interpretationsspielräumen offen. So besteht oftmals für Jahre nach der Annahme der Initiative noch Unzufriedenheit über die rechtliche Umsetzung der Initiative.

Wesentlich bedeutender für den Diskurs in einer direkten Demokratie ist allerdings die unpräzise Formulierung von Initiativen. Sie erlaubt einem Initiativkomitee durch eine schwammige Formulierung eine möglichst grosse Gruppe der Stimmbürger mit ihren Wünschen nach einer Verfassungsänderung aufzugreifen, ohne, dass ein einheitlicher Konsens innerhalb der Befürworter darüber besteht, welche Folgen die Initiative haben soll. Dies eröffnet eine weitere Möglichkeit des Missbrauchs dieses direktdemokratischen Instruments. Die Folge davon ist, dass das Parlament nach der Annahme zur Ausarbeitung von Gesetzen gezwungen wird, deren Folgen unmöglich im Interesses der gesamenten Befürworter stehen können. Dies weil bereits bei der Annahme ein solcher Konsens über die realen Folgen der Abstimmung ausblieb. Die Umsetzung solcher Initiativen wird somit zur schier unlösbaren Aufgabe des Parlaments und wird kaum von der Mehrheit der Befürworter als akzeptabel aufgefasst werden. Gleichwohl bleibt den Befürwortern, falls die Initiative eine Mehrheit der Bevölkerung benachteiligt, nach wie vor die Argumentationshoheit der falschen Umsetzung / Interpretation ihrer Initiative, resp. des Volkwillens.

Somit wird es schwierig oppositionelle Kräfte in die Konsensfindung einzubinden, da ihnen durch die Lancierung von Volksinitiativen stehts ein Mittel zur Verfügung steht, welches den eigenen Rückhalt in der Bevölkerung bestärkt (durch die Vorgaukelung von möglichen Lösungsvorschlägen, welche in der Realpolitik aber nicht umsatzfähig sind), gleichwohl aber den Rückhalt der Regierung und der Parlamentsmitglieder ausserhalb der Opposition schwächt, da diese mit einer unmöglichen Aufgabe (der Ausarbeitung der Initiative auf Gesetzesebene) konfrontiert werden. Unter diesen Voraussetzungen besteht in der Schweiz für jede Partei eine dominante Strategie in die Opposition zu gehen (um ihre Wählerbasis auszubauen) - und verunmöglicht längerfristig die Konsensfindung, resp. den Fortschritt der parlamentarischen Gesetzesausarbeitung. Dies birgt die Gefahr eines längerfristigen, politischen Stillstandes.

Asymmetrien der Verantwortung

Der Schweizer Stimmbürger verfügt über die Möglichkeit durch Initiativen seine eigene Verfassung neu zu schreiben. Dies hat unweigerlich zur Folge, dass gewisse neue Verfassungsartikel in Konflikt treten mit bestehenden internationalen Verträgen, wie dies bspw. bei der Masseneinwanderungsinitiative und dem Freizügigkeitsabkommen der Fall ist. Diese Möglichkeit macht die Regierungsarbeit ungemein schwieriger. Im internationalen Rechtsraum werden Verträge in der Regel zwischen Vertretern der Regierungen ausgehandelt und von Teilen der Legislative gutgeheissen. Eine Koordination zwischen diesen beiden Staatselementen ist relativ überschaubar und führt selten zu Koordinationsproblemen oder Rechtsunsicherheiten. Durch die Initiativmöglichkeit auf Verfassungsebene wirkt allerdings noch eine weitere Gewalt in der Vertragsgestaltung mit, deren Auswirkungen/Entscheide selten mit Gewissheit vorausgesehen werden können. Dies hat zur Folge, das Verträge mit dem Ausland, welche vom Parlament bestätigt wurden, vom Volk plötzlich über Bord geworfen werden. Dies erschwert die Arbeit der Regierungsmitglieder ungemein und verunmöglichit in einigen Fällen sogar deren Fortschritt. Eine Regierung muss bereits bei der Verhandlung von neuen Verträgen in ihrer Kommunikation sehr sorgfältig vorgehen um keinen Meinungsumschwung in der Bevölkerung zu verursachen. Eine effiziente und effektive Verhandlung mit anderen Staaten und Organisation wird somit ungemein schwieriger und die Schweiz wird durch die mangelnde Rechtssicherheit in internationalen Verträgen zu einem unsicheren Vertragspartner.
Was allgemein als Stärke der direkten Demokratie angesehen wird – nämlich die proaktive Wirkung, dass Regierungsmitglieder keine Verträge ohne Konsultation des Volkes eingehen – wird in der Realität zusehends zur Bremse der Weiterentwicklung von internationalen Beziehungen der Schweiz. Das Aufbauen und Pflegen von internationalen Beziehungen erfordert einen enormen administrativen Aufwand und viel Taktgefühl. Für die Ausarbeitung von internationalen Verträgen müssen oftmals Zugeständnisse und Kompromisse eingegangen werden, die selten zum Wohle der gesamten Bevölkerung eines Staates ausfallen. Die Ausarbeitung dieser Verträge findet selten in einem komplett offenen Diskurs statt, wie man ihn auf Parlamentsebene findet. Die Hintergründe einzelner Vertragselemente sind oftmals nicht einfach ersichtlich und bedürfen substanziellen Erklärungsbedarfs der Regierungsmitglieder, da die Verträge selbst oftmals das Resultat komplexer Verhandlungen sind.
Die Erläuterung und Verteidigung solcher Verträge ist machbar im Rahmen von parlamentarischen Diskursen und in der Regel kann eine Regierung ihrem Parlament die Notwendigkeit des Vertragsinhaltes erklären. Unverhältnissmässig schwieriger wird selbige Aufgabe, falls ein Vertrag dem Stimmvolk erklärt werden muss. Oppositionellen Kräften ohne Einblick in die eigentlichen Vertragsverhandlungen fällt es leicht im Rahmen des Volksverständnisses die Vertragsbemühungen der Regierung zu torpedieren und auf deren Kosten sich weitere Zustimmung beim Stimmvolk zu sichern. Gerade die Masseneinwanderungsinitiative stellt im Kern ein bewusster Bruch der Verträge dar, welche die Schweizer Regierung im Rahmen der Bilateralen mit der EU verhandelt hat. Der Aufbruch dieser Verträge durch einen Volksentscheid lässt sich ungemein leicht und mit wenigen Mittel bewerkstelligen und macht auf einen Schlag Jahre von Verhandlungen zunichte, ohne dass die Initianten der Initiative in irgendeiner Form verantwortlich für die Konsequenzen gemacht werden können.

Dies ergibt die eigentliche Asymmetrie in der Verantwortung: während auf nationaler Ebene von einem grundsätzlich anonymen Initiativkomitee Verfassungsänderung bewerkstelligt werden können, stehen die rechtlichen Konsequenzen und Neuverhandlungen durch den Vertragsbruch grundsätzlich in der Verantwortung der Regierung.

taxation without representation

Zuletzt noch angesprochen werden muss ein krasses Ungleichgeweicht in der Schweiz zwischen der Bevölkerung und den Stimmbürgern. Durch den hohen Anteil an Ausländern in der Schweiz kann rund ein Fünftel [4] der steuernzahlenden Bevölkerung nicht abstimmen. Der Leitsatz

No taxation without representation

entstand in den englischen Kolonien um 1750 und war einer der Hauptgründe für die Abspaltung der britischen Kolonien im Rahmen der Amerikanischen Revolution. Es ist als äusserst stossend und gefährlich für den sozialen Frieden in diesem Land zu betrachten, wenn einem bedeutenden Teil der Bevölkerung die politische Mitbestimmung verwehrt wird, obwohl sie genauso ihren Beitrag für das Gesamtwohl der Bevölkerung durch Sozialabgaben und Steuern leistet.

Lösungsvorschläge

Die Steigerung der Diskursqualität scheint mir eine schier unlösbare Aufgabe. Das Schweizer Demokratieverständnis, resp. die liberale Demokratie an und für sich beruft sich auf das Ideal des mündigen, denkenden, verantwortungsbewussten Bürgers [5]. Während die Mehrzahl der Bürger dieses Ideal sicherlich erfüllen, sind sie leider noch lange nicht die einzigen Voraussetzungen für das Funktionieren einer Demokratie, vor allem wenn ihm solche ausgiebigen direktdemokratischen Mittel zur Verfügung stehen wie in der Schweiz. Wie vorhin erwähnt kann auch ein mündiger und denkender Bürger leicht in die Irre geführt werden, resp. er kann sogar ohne äussere Einwirkung einem kognitiven Bias verfallen, der es ihm verunmöglicht sich ein klares Bild über die Faktenlage zu verschaffen. Für das reibungslose Funktionieren einer direkten Demokratie müsste ein Bürger nicht nur mündig, denkend und verantwortungsbewusst sein, er müsste auch noch wahrheitssuchend und wahrheitsliebend sein - um nicht den kognitiven Fallen durch die perceived value similarity zu verfallen.

Um Initiativen vorzubeugen, welche keinen klaren Volkswillen erkennen lassen (und vielmehr die eine vielzahl an Interpretationsmöglichkeiten offen lassen), muss neben der Einheit der Materie und der Nichtverletzung von zwingendem Völkerrecht auch noch eine weitere Forderung nach der Eindeutigkeit der Rechtsfolgen hinzugefügt werden. Dies könnte bewerkstelligt werden, indem bspw. im Initiativtext ein beispielhafter Gesetzesartikel (ohne Rechtskraft) beigefügt wird, und anhand dieses Gesetztextes (falls notwendig) die Folgen für die Bevölkerung aufgezeigt werden. Eine allgemeine Anregung ist nicht mehr erlaubt, nur noch die Form des ausgearbeiteten Entwurfs.

Um dem Problem der Asymmetrien zwischen nationalen Initiativen und internationalen Verträgen beizukommen ohne die direkte Demokratie absolut zu beschneiden gibt es allenfalls einige wenige Mittel. Die Rechtssicherheit scheint mir eines der höchsten Güter für den Aufbau von Verträgen mit internationalen Partnern. Deshalb würde ich vorschlagen, dass alle Initiativen welche internationales Recht tangieren, jeweils nur alle fünf Jahre und im Bündel zur Abstimmung gelangen können. Dies ermöglich der Regierung die Ausarbeitung neuer Verträge in komplexen Verhandlungen und es gibt dem Volk auch genügend Zeit die Auswirkungen dieser Verträge kritisch zu hinterfragen. Gleichzeitig ist für internationale Partner eine Mindestlaufzeit der Verträge gewährleistet. Dies würde verhindern, dass ein nationales, anonymes Initiativkomitee die Ausarbeitung von Verträgen zu populistischen Zwecken behindern kann, gleichzeitig ist aber auch der korrigierende Einfluss durch das Parlament weiterhin möglich.

Schlussendlich stellt sich in der Schweiz die Frage ob ein zunehmend dem Missbrauch verfallendes Demokratieelement als Zeichen der politischen Selbstbestimmung und der schweizerischen "Willensnation" beibehalten werden soll, oder ob die volkswirtschaftlichen und sozialen Folgen einer fehlgeleiteten, populistischen Politik für die Gemeinheit langsam untragbar werden. Die Globalisierung im 21. Jahrhundert hat die Konkurrenz innerhalb der Staaten enorm erhöht und als Folge findet eine Konsolidierung von Staatengruppen statt, um in grösseren Interessensgemeinschaften Rechtssicherheit und Wirtschaftsleistung zu schaffen. Die politischen und letztlich auch wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Unsicherheiten welche eine direkte Demokratie schaffen werden in Zukunft zweifelsohne noch grössere Einbussen nach sich ziehen und die Schweiz befindet sich nicht in einer wirkungsmächtigen Position um diese zu rechtfertigen. Unabhängigkeit und Opportunismus waren die Mittel des letzten Jahrhunderts und dürfen keinesfalls wieder zum Credo der Schweizer Aussenpolitik werden.

Anmerkung 11/3/2014:

In einem Artikel der New York Times über die staatliche Propaganda in Russland [6] wird das eingehends genannate Phänomen der perceived value similarity ebenfalls aufgegriffen.

The Internet itself is hardly a guarantor of healthy debate or accurate information. Users often go online to confirm their own views — only to have them amplified by a steady spewing of paranoid and xenophobic diatribes.

Eine weitere Bestätigung für die Existenz dieses Phänomens und der Beweis das Propaganda (egal von welcher Seite) auch im 21. Jahrhundert wirksam bleibt.

[0] Die Mehrheit hat nicht immer recht, Markus Notter, NZZ 16.2.2014

[1] Warum täuscht sich die Öffentlichkeit über ihre eigene Meinung? Frank Marcinkowski. Publizistik, Heft 3, September 2006, 51. Jahrgang, S. 313–332

[2] http://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/19995395/index.html#a139

[3] http://www.vimentis.ch/d/lexikon/176/Volksinitiative.html

[4] http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/dienstleistungen/forumschule/them/02/03a.html

[5] Zur politischen Funktion der Medienpädagogik im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Wolfgang Bergsdorf

[6] http://www.nytimes.com/2014/03/11/world/europe/cold-war-media-tactics-fuel-ukraine-crisis.html?_r=0

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